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Em 2 de agosto, o presidente Jair Bolsonaro assinou a medida provisória (MP) que prorroga até o fim do ano o auxílio emergencial, com valor reduzido. A numeração da proposta é simbólica: MP 1.000/2020. Trata-se da milésima MP introduzida na legislação brasileira desde 2001, quando passaram a vigorar as regras atuais para esse tipo de instrumento.

A MP 1.000 também fez com que o ano de 2020 passasse a ser o ano com mais medidas provisórias desde o início da contagem. Ela foi a 83ª MP do ano, que agora supera as 82 publicadas em 2002. Uma diferença importante é que 2020 chegou a 83 MPs em apenas oito meses — em 2002, foram 82 ao longo de todo o ano.

O motivo para essa aceleração é a pandemia de covid-19. As medidas provisórias são definidas pela Constituição como instrumentos para situações de urgência, que valem como leis a partir do momento em que são publicadas, mesmo sem análise do Congresso Nacional. Dado esse contexto, o Poder Executivo tem se valido delas com mais frequência para enfrentar a crise sanitária.

Mesmo sem a pandemia, porém, o país não estaria longe da milésima MP. A média de medidas provisórias por ano, antes de 2020, era de pouco mais de 48. Em circunstâncias normais, portanto, a MP de número mil poderia ser publicada entre agosto e setembro de 2021.

Histórico e regras

Foi a Constituição Federal de 1988 que introduziu as medidas provisórias, como explica o consultor legislativo do Senado Gilberto Guerzoni, especialista em direito constitucional.

— A medida provisória surge na Constituição como uma forma de dar ao governo um instrumento de atuação rápida. O objetivo é justamente permitir que o presidente possa tomar decisões urgentes sem ouvir o Congresso Nacional num primeiro momento.

Uma vez publicada, a MP tem validade máxima de 120 dias. Nesse prazo, ela deve ser ratificada pelo Congresso Nacional, através de votações separadas na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Os parlamentares também podem fazer alterações sobre o texto. A partir do 45º dia, se ainda não tiver sido analisada pelo Congresso, a medida provisória passa a trancar as pautas da Câmara e do Senado até ser votada.

Se aprovada, a MP se converte em lei permanente. Se rejeitada, ou se o prazo se esgotar, ela é extinta e não produz mais efeitos. Uma MP rejeitada ou extinta não pode ser refeita pelo Poder Executivo dentro do mesmo ano.

Essas regras foram estabelecidas pela Emenda Constitucional 32, de 2001. Antes disso, o prazo de validade era de apenas 30 dias, e era comum que o Congresso não votasse MPs e que elas fossem reeditada diversas vezes, criando um quadro de insegurança jurídica. Por conta dessas mudanças, a contagem de MPs foi zerada em 2001.

Uma reclamação frequente do Congresso (especialmente dos senadores) quanto às medidas provisórias é que elas costumam chegar ao Senado já no fim do seu prazo de validade. Isso, na prática, impede os senadores de fazerem mudanças no texto das MPs, pois isso exigiria que elas voltassem para a Câmara e as colocaria em risco de expiração.

Pensando nisso, o Congresso aprovou em 2019 mais um conjunto de regras para as medidas provisórias (PEC 91/2019), que assegura ao Senado pelo menos 30 dias de trabalho sobre cada MP. Apesar de prontas para promulgação imediata, as novas regras ainda não foram incorporadas à Constituição.

Devolução

Além da análise da medida provisória já publicada, o Congresso também pode, em situações excepcionais, devolver MPs ao Executivo caso elas não cumpram os requisitos constitucionais que justificam a sua criação. Essa prerrogativa cabe ao presidente do Congresso (que também é o presidente do Senado), e foi exercida quatro vezes desde a promulgação da Constituição de 1988.

A ocasião mais recente aconteceu em junho deste ano, quando o presidente Davi Alcolumbre devolveu a MP 979/2020, que permitia a nomeação de reitores de universidades federais pelo Ministério da Educação sem consulta à comunidade acadêmica. Davi afirmou que a MP contrariava a Constituição.

Das outras três devoluções, uma ocorreu durante as regras antigas da tramitação de MPs, e as outras duas vieram depois:

• Em 2015, o presidente Renan Calheiros devolveu a MP 669/2015, que reduzia a desoneração da folha de pagamento para 56 segmentos da economia. A razão foi que não haveria urgência para o assunto e que o Executivo estaria “abusando” de medidas provisórias.
• Em 2008, o presidente Garibaldi Alves Filho devolveu a MP 446/2008, que alterava regras para concessão e renovação do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS). O motivo alegado foi que a MP continha trechos inconstitucionais.
• Em 1989, o senador José Ignácio Ferreira, vice-presidente do Senado no exercício da presidência, devolveu a MP 33/1989, que extinguia cargos e dispensava servidores civis da Administração Federal e dos territórios. O argumento foi que a MP tratava de assunto privativo do Executivo, e não cabia apreciação do Congresso.